地方债指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

地方债

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定义

地方债即“地方政府债券”（Local Treasury Bonds），是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。 它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

正因为如此，国外没有将一般责任债券和收益债券构成的集合称为地方政府债券，而是市政债券。因此，如果将来地方政府可以获准发行财政债券，应该将其与中央政府债券一并纳入政府债券即公债的范围进行统一管理和规范，而不宜教条地与市政企业收益债券一起形成市政债券范畴。

美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念，因此，市政债券并非完全的政府债券，因此，没有称为地方政府债券。

地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。

分类

地方债券按资金用途和偿还资金来源分类，可分为一般债券（也称为普通债权）和专项债券（也称为收益债券）。

发展历史

建国后不久，中国曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券。

1985年，为了控制地方投资规模，中央决定暂停地方发行债券。

20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。但到了1993年，这一行为被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

1994年实施分税制，重新划分中央与地方财政收支，并在《预算法》中明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法规和国务院规定的以外，地方政府不得发行地方政府债券。”

1995年制定的《担保法》明确规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

自2009年4月3日后，中国地方政府债券正式在上海证券交易所上市。

2011年10月20日，经国务院批准，财政部发布关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，批准2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。广东省2011年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和深圳市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。与此前财政部代理发行不同的是，这四个省市将自行组建债券承销团，具体发债定价机制亦由试点省市自定，而不是由财政部面向国债承销团，采取统一代理的方式分期打包发行。

2012年2月6日，财政部发文明确，在保障性安居工程现有资金来源基础上，将增加的地方政府债券收入、个人住房房产税试点地区取得的房产税收入、部分国有资本收益和城市维护建设税收入用于保障房安居工程建设。

2012年6月26日二次审议的预算法修正案草案从严规范了地方债务，明确规定地方政府不能举债，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改《预算法》的决定。修改后的《预算法》对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。此外，修改后的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

部分国家地方债券

美国

美国的地方债券由州政府、郡政府、市政府、区政府所属的某些部门和管理局发行。

日本

日本的地方债券由一般地方公共团体和特殊地方公共团体发行，前者是指郡政府、道政府、府政府、县政府、市政府、镇政府、村政府，后者是指特别地区、地方公共团体联合组织、开发事业团等。

中国特色

中国所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。不过中国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。

债务种类

目前（2014年）中国地方政府债务主要包括：地方政府直接承担的债务（财政负债）以及地方政府提供信用担保的债务（地方政府融资平台债务）两大类。

规模

审计署2013年底发布的审计结果报告称，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元。

融资渠道

地方政府主要的融资渠道包括融资平台贷款、信托融资、城投债等。在平台贷监管收紧之后，一些地方变相融资的行为愈演愈烈，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工等方式变相融资。

2014年6月，经国务院批准，财政部选取了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等10个省区市试点地方政府债券“自发自还”，其余地区的地方债仍由财政部代发代还。

债权人

与国外深陷债务危机的国家不同的是，中国的地方政府债务是内债，债权人主要是国内机构和个人。审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。 

银行

银行一直是地方债的“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；截至去年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。 

地方债券

一些地方政府在监管层收紧融资平台贷款规模之后，通过融资平台发行城投债等方式进行债务融资，将地方债务转移至银行表外。这部分债权人主要是一些机构投资者。

其他单位和个人

对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而其他单位和个人125.26%。单位和个人投资者债权激增的原因主要是一些地区违规集资、变相融资，例如通过高额利息向公众集资。

隐忧

按财政部的测算，地方政府未来三年(2015年～2017年)偿债比重分别为17.06%、11.58%和7.79%。中诚信对此也进行过测算，数据显示大部分省份债务期限结构偏短，14-15两年部分省份到期债务高达60%。

在地方政府债务新的融资趋势下，未来地方政府债务风险将由现有的三大错配风险演化为以下三大风险：房地产市场调整风险将成为最主要风险；在风险上移以及国家信用兜底减弱两端挤压下地方（局部）风险放大；地方财政收入放缓、贷款和非标融资压缩背景下，融资渠道切换导致的换挡风险。

在经济下行压力下，2014年上半年多数地方政府财政收入增幅放缓，而刚性支出不减，这使2014年地方政府2.4万亿元地方债的偿债压力陡增，风险凸现。

审计署近期公布的数据显示，从2013年年6月底至2014年年3月底，共有9个省份超8亿元的债务逾期未还。

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而2013年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着2014年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。财政部副部长王保安此前称，2014年是偿债压力最重的一年。

利弊关系

优点

地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性。

缺点

地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而中国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定。

虽然地方债没有出现违约的情况，但是随着试点范围的扩大地方债与市场逐渐接轨，这种完全由政府自发自还的地方债风险将可能增大。相比中央政府，地方政府的偿债能力比较薄弱 ，地方债的风险会逐一显现出来。

地方债的风险突出表现在三个方面，一是期限错配严重；二是个别地方债台高筑；三是风险传染效应明显。

地方政策

据财政部公告显示，2014年地方政府债券自发自还试点包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个省区市。在4000亿元地方债发行规模内，地方政府债券自发自还总规模为1092亿元。

地方债自发自还的模式势必会规范推进，通过地方政府自行发债的方式，其公开性和透明性就得以保障，而且这种地方的融资行为也能很大程度上满足自己的需求，而不仅仅是依靠中央的财政拨款，这在中央不清楚地方真实需求时会非常有效，可以说是一种兼具灵活性和效率的方式。

山东

2014年7月11日，山东省地方债成功发行，募集债券资金137亿元。而174亿元的江苏政府债券分三期在7月24日完成招标，并成为本期十试点当中体量最大的债务自发自还试点。

宁夏

随着东中部省份自主地方债发行，西部的宁夏回族自治区，也将紧跟上试点脚步。8月4日宁夏披露了2014年其政府债券的相关发行文件。

发行相关文件显示，2014年宁夏政府债券为固定利率附息债券，分为5年、7年和10年三品种，其中5年期和7年期利息按年支付，10年期利息按半年支付，发行额分别为22亿元、16.5亿元、16.5亿元。

21世纪经济报道了解，2014年宁夏地方债募集资金在确保完成国家有关重大公益性项目建设要求的前提下，安排自治区级重点建设项目44亿元，安排市县自主建设项目11亿元。

江西

2014年8月6日，经国务院批准，江西自发自还的143亿元的地方债开始计息。中国债券信息网8月5日的公告显示，江西省当天上午招标的5年期地方债[1]中标利率为4.01%，7年期品种利率为4.18%，10年期为4.27%。而截至8月4日，银行间国债同期品种收益率分别为3.99%、4.16%和4.25%，江西的地方债利率均高于国债。

规模

2011年3—5月、2013年8—9月，审计署曾经两次组织全国审计机关对地方债[2]进行全面审计，审计署的数字通常被认为属于比较权威的官方数据。结果显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府地方债余额10.72万亿元。第二次是2013年审计数据。结果表明，截至2013年6月底，全国省、市、县、乡四级政府地方债余额17.89万亿元。

地方债自发自还2015年将扩围

中国国务院2014年10月初出 台《关于加强地方政府性债务管理的意见》 (以下简称《意见》)后，财政部在此基础上，将出 台更进一步的地方政府性存量债务清理处置办法。目前该办法正在省级财政部门征求意见。

“清理处置政府性存量债务，主要解决债务主体和投融资主体的出路问题。未来融资平台有三条路走，一是商业道路，二是项目还在建设的将与PPP结合起来，项目公司以后产生的债务以后不能再算地方政府债务；三是公益性的债务由政府承担，切断企业债务和政府债务之间的关系。”

据悉，目前山东、江苏等一些地方的财政部门已经开始讨论对于融资平台的处置方式和方法，相关工作主要集中在锁定债务规模、债务分类管理方面，并为2015年自发自还债做准备。

另据了解，地方债自发自还在2015年还将继续扩大试点范围。